В 1972 году под эгидой ЮНЕСКО была разработана и принята Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (далее – Конвенция), в соответствии с которой начал формироваться Список всемирного наследия – перечень объектов выдающейся значимости, охрана которых является обязанностью всего международного сообщества в целом.
Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года ратифицирована СССР в 1988 году (Указ Президиума ВС СССР от 09 марта 1988 г. № 8595-XI). Российская Федерация является государством-участником Конвенции и, следовательно, обязана выполнять международные обязательства в целях обеспечения сохранности объектов всемирного наследия, что требует имплементации соответствующих норм международного права и общепринятых практик в российское законодательство.
Конвенция содержит общие требования по определению культурного наследия, национальной охране культурного наследия, просветительским программам (вопросы выявления, охраны, сохранения и популяризации объектов культурного наследия); данные требования в полной мере учтены в законодательстве Российской Федерации в сфере государственной охраны объектов культурного наследия.
Кроме того, Конвенция затрагивает вопросы Межправительственного комитета по охране объектов всемирного наследия, Фонда охраны объектов всемирного наследия и отдельные вопросы по условиям и форме международной помощи, которые отражены в Конвенции в части организационных процессов и не требуют отдельного регулирования на национальном уровне.
Непосредственно процедуры в отношении объектов всемирного наследия (работа Комитета всемирного наследия и его Секретариата; внесение объектов в Предварительный список всемирного наследия, Список всемирного наследия и Список всемирного наследия, находящегося под угрозой; порядок охраны и сохранения объектов всемирного наследия; предоставление Международной помощи в рамках Фонда всемирного наследия; мобилизация национальной и международной поддержки Конвенции; порядок использования эмблемы ЮНЕСКО) закреплены в Руководстве по выполнению Конвенции, утвержденном 30.06.1977 в Париже решением 1-й сессии Комитета всемирного наследия № СС-77/CONF.001/8.
В связи с тем, что внесение объектов в Предварительный список всемирного наследия является неотъемлемой и обязательной составляющей процедуры его включения в Список всемирного наследия, порядок внесения объекта в такой список не требует дополнительного регулирования на национальном уровне.
В последние годы участились конфликтные ситуации, связанные с предполагаемым строительством в непосредственной близости от объектов всемирного наследия, расположенных на территории Российской Федерации, которые вызывают озабоченность российского и мирового экспертного сообщества, что подтверждается анализом ежегодных решений сессий Комитета всемирного наследия за последние 10 лет по следующим объектам:
– Историко-культурный комплекс Соловецких островов (Архангельская область);
– Куршская коса (Калининградская область);
– Кижский погост (Республика Карелия);
– Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников (Санкт-Петербург и Ленинградская область);
– Московский Кремль и Красная площадь (Москва);
– Исторический центр Ярославля (Ярославская область).
По итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству, прошедшего 25 декабря 2015 года, Глава государства поручил Правительству Российской Федерации обеспечить соблюдение положений Конвенции, требований практического руководства по выполнению указанной Конвенции, а также решений Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО в отношении включенных в Список всемирного наследия ЮНЕСКО объектов культурного наследия, расположенных на территории Российской Федерации (подпункт «б» пункта 2 перечня поручений Президента Российской Федерации от 31.03.2016 № Пр-571).
В целях безусловного выполнения поручения Президента Российской Федерации от 31.03.2016 № Пр-571, а также исключения инвестиционных рисков Законопроект предусматривает механизм выполнения требований пункта 172 практического руководства по выполнению Конвенции, что будет способствовать формированию ответственного и взвешенного подхода к развитию территорий, связанных с объектами всемирного наследия.
Законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части установления порядка выполнения международных обязательств, вытекающих из Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года) (далее – Законопроект) предусматривает следующие основные изменения:
– вводятся термины из норм международного права: «территория объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия», «территория буферной зоны объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия» и «Оценка воздействия планируемых работ на выдающуюся универсальную ценность объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия»;
– определяется порядок проведения оценки воздействия планируемых работ на выдающуюся универсальную ценность объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия (пунктом 172 практического руководства по выполнению Конвенции);
– определяется последовательность отнесения объектов культурного наследия к особо ценным объектам культурного наследия в целях последующего включения в Список всемирного наследия;
– устанавливаются полномочия федерального органа власти по формированию отчетов о состоянии сохранности, отчетов о выполнении решений Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО, отчетов в рамках периодической отчетности, необходимых для выполнения международных обязательств Российской Федерации по Конвенции об охране всемирного наследия и практического руководства по выполнению указанной Конвенции. (При этом форма и порядок предоставления указанных документов в Комитет всемирного наследия ЮНЕСКО определены Конвенцией и Руководством по её выполнению, а сроки определяются решением Комитета всемирного наследия в отношении каждого объекта индивидуально, в связи с чем данная норма не требует регулирования на национальном уровне.).
Учитывая, что Конвенция в соответствии с п. 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации является составной частью российской правовой системы и имеет приоритетный характер в случае противоречия с внутрироссийскими правовыми актами, необходимые изменения вносятся в Градостроительный кодекс Российской Федерации для реализации требований пункта 172 практического руководства по выполнению Конвенции.
Согласно пункту 104 практического руководства по выполнению Конвенции, в целях эффективной защиты номинируемого объекта, буферная зона – это территория, окружающая номинированный объект, которая имеет дополнительные юридические и/или общепринятые ограничения на ее использование и развитие, создающие дополнительный уровень защиты объекта. Буферная зона должна включать непосредственное окружение номинированного объекта, важные панорамы и другие территории или атрибуты, которые являются функционально значимыми для объекта и его охраны.
Законопроектом вводится норма, согласно которой границы зон охраны объекта культурного наследия, установленными в рамках российского законодательства, совпадают с границами буферной зоны соответствующего объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия, так как физически рассматривается один объект недвижимого имущества, но наделенный определенным статусом в рамках национального законодательства и международного права.
Из пункта 172 практического руководства по выполнению Конвенции следует, что государства-стороны Конвенции обязуются информировать Комитет всемирного наследия об их намерениях реализовать на территории буферной зоны, охраняемой согласно Конвенции крупномасштабные восстановительные или новые строительные работы. Уведомление, направляемое государством-стороной Конвенции, должно включать в себя оценку воздействия предполагаемых работ на выдающуюся универсальную ценность объекта всемирного наследия. Сроки, форма и порядок предоставления указанных материалов в Комитет всемирного наследия ЮНЕСКО определены Конвенцией и Руководством по её выполнению. При этом, в соответствии с нормами законодательства Российской Федерации сведения, составляющие государственную тайну, не подлежат распространению и остаются засекреченными.
Все вышеуказанные вопросы неоднократно обсуждались на сессиях Комитета всемирного наследия. В частности, на 38-й сессии Комитет отметил шаги, предпринятые российской стороной по разработке правовых инструментов для защиты объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, а также призывал в срочном порядке обеспечить принятие юридических документов, необходимых для имплементации Конвенции.
В 2015 году Президентом Российской Федерации дано поручение подготовить Правительству Российской Федерации предложения об отнесении объектов, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, к числу особо ценных в целях их представления в ЮНЕСКО для включения в Список всемирного наследия (подпункт «д» пункта 3 перечня поручений Президента Российской Федерации от 22.01.2015 № Пр-93).
Учитывая, что в прошедшие годы в Список всемирного наследия по культурным критериям включались объекты, не обладающие статусом объектов культурного наследия (примеры: «Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников» – 30 элементов и компонентов номинации не являются объектами культурного наследия по состоянию на 25.02.2020; «Исторический центр Ярославля – отнесен к объекту культурного наследия в виде достопримечательного места через 7 лет с момента включения в Список всемирного наследия»; «Кижский погост» — отнесен к объекту культурного наследия в виде ансамбля через 26 лет с момента включения в Список всемирного наследия), законопроектом предусматривается первоначальное отнесение объекта культурного наследия к наивысшей категории охраны для Российской Федерации с последующей возможностью отнесения к объектам всемирного наследия.
Кроме того, исключаются противоречия в статье 24 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», так как категория историко-культурного значения объекта культурного наследия определяется при включении такого объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Порядок использования эмблемы ЮНЕСКО будет отражен в постановлении Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, содержание этих информационных надписей и обозначений, а также требования к составу проектов установки и содержания информационных надписей и обозначений, на основании которых осуществляется такая установка».
Учитывая, что ЮНЕСКО не устанавливает четкие критерии по утверждению и использованию планов управления объектами всемирного наследия, законодательное регулирование данной нормы является преждевременным.
C текстом документа можно ознакомиться на федеральном портале проектов нормативных правовых.
Проект Федерального закона (Конвенция об охране всемирного наследия)
